通航機場建設流程:愛一個人,就讓他去干通航

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套用一句多年前的流行語,如果你愛一個人,就讓他去干通航,因為那里是天堂;如果你恨一個人,就讓他去干通航,因為那里是地獄。愛恨交織、欲罷不能,建一座通用機場的體驗,莫過于此。

目前,全國各地規劃在“十三五”期間新建的通用機場已超過1000個,數以百計的通用機場已經啟動工作,這意味著將有越來越多的人參與到通用機場的規劃、審批、建設、開發工作中來,因此有必要從業主方的角度審視通用機場建設開發過程的體驗。

首先是難。機場上有天、下有地,天空能不能飛、天路是不是通達,事關軍、民航多個部門;地則包括地表和底下,涉及到政府數十個部門。在我國條塊分割、各管一攤的權力格局下,跨部門協調是一項不小的考驗。更何況還有一不小心就被破壞的障礙物面,為數不少正在加蓋房屋等待拆遷的村民,數以億計的投資和每年百把萬的收益,每一件都如履薄冰。

其次是茫。麻煩不怕,怕的是不知道怎么干。通用機場工作,還未形成一定之規。盡管大道相通,但具體的要求和標準,目前仍是一個地方一個樣,甚至一個機場一個樣,人治的成分比較大。另外,通用機場的投資、經營、管理、開發,都還未形成成熟的模式和樣板,摸索前行中的“沒底”更加令人不安。

第三是名。正是由于各地都在摸索中前行,當一座通用機場順利取證,特別是獲得各類試點示范后,很快便成為了被學習、考察的對象。盡管民航運輸已成為大眾化的交通工具,但飛機、飛行對大多數人來說還是不明覺厲的高大上,因此建設通用機場、發展通用航空對地方的品牌效應非常明顯,正如某市舉辦大型通用航空活動3天吸引近百萬人后市領導所言:建市以來第一次被全國人民關注。

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最后是樂??啾M甘來,機場建成運營后,能夠帶來許多意想不到的收獲。機場是戰略性資源,提前布局則搶占先機,臨近地區則只能望而興嘆。機場是通用航空發展的前提,也是對接國家、省市各類促進通用航空發展政策利好的基礎,先有機場才能真正用上各類政策資金。

下文則進一步按照通用機場工作的各個環節,談談工作流程和技巧。

定位與規劃

建機場是為了發展通航,而發展哪些通航業務又決定了機場的選址與建設規模。因此,開展通用機場工作前,必須先明確定位,所謂謀定而后動。

但定位一個連圖紙都沒有的通用機場,的確不是一件容易的事??偨Y筆者近年來在通航產業、通用機場規劃方面的工作,至少要明確以下三大關系:

一是夢想與現實的平衡。要說服項目所在地政府建設通用機場、發展通用航空,首先要清晰的展現出未來的發展前景,這就涉及到夢想與現實間的平衡與把握。實踐中,筆者經常遇到兩類現象:一種是把機場建成后各類通用航空業務描繪的無比巨大,動輒幾千架產能的生產線,每年幾萬學員的航校等等,將脫離實際的夢想當做現實,既給了政府部門一個錯誤的概念,最終也將自己陷入深淵,因為在與政府的博弈中,再狡猾的狐貍也斗不過好獵手。但還有一種現象,是過于局限的講通用機場,因為機場作為公共基礎設施,本身很難盈利,而在當前地方政府面臨的考核壓力下,僅就機場而言,很難達到投資的強度要求和產出要求,失去夢想也將舉步維艱。因此,在通用機場的前期規劃過程中,要審慎處理好夢想與現實的關系,既要胸懷夢想,又要尊重現實,既要以廣闊的市場吸引決策者,又要確保規劃的項目能夠落地。坦率的講,其中的藝術性要強于科學性。

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二是搞清為什么建通用機場。在筆者日常參加評審的通航規劃項目,或者聽企業負責人講述創業藍圖的過程中,往往是滔滔不絕的各類通航業務,好似一幅絢爛的畫卷。然而,當被問及建機場、搞通航能夠給當地帶來什么時,講述者往往愣住了。對于我們通用航空的從業人員而言,每天干的、說的、想的都是通航,自然希望形成一套完整的通用航空生態。然而,發展通用航空歸根結底是服務于地方經濟社會,這就要求我們拋棄虛無縹緲的“全產業鏈”夢想,切忌荒漠里起高樓,堅持從地方經濟社會發展的需求出發,確定機場的定位和產業的門類。

三是處理好產、業與人的關系。就目前來看,通用航空自身還難以實現大規模盈利,對地方稅收貢獻、就業吸納和人氣聚集的作用有限。但一個通用航空項目,如果難以實現商業上的良性循環,項目本身也很難持續??疾焱ㄓ煤娇瞻l達國家成熟的模式,通用機場、通航飛行在其中更多的是亮點而非贏利點,即產與業是分開的。發揮地方優勢,圍繞通用航空進行關聯開發才是更為合理的路徑。此外,國內各類通用航空聚集區的另一問題的人氣不足,即使偶有展會熱鬧幾天,此后也再次歸于沉寂。因此在規劃層面應充分考慮人氣聚集的問題,例如通過引入航空特色高校,可迅速聚集數以萬計的學生,帶動周邊衣食住行的發展,最終推動區域的城鎮化,歸根到底,有人就有一切。

審批建設

通用機場建設審批涉及的法律法規中國家層面的是2009年7月實施的《民用機場管理條例》,從總體上規范民用機場的規劃、建設、使用、管理及相關活動。

民航局層面主要有2005年頒布的《民用機場使用許可規定》,主要規定了民用機場使用許可申請程序與要求。2013年修訂實施的《民用機場建設管理規定》主要規定了運輸機場建設流程與要求。2012年發布實施的《通用機場建設規范》明確了通用機場的定義與分類,對場址、設施設備、服務等進行了規范。2017年4月,民航局下發《通用機場分類管理辦法》,統一了通用機場分類標準,明確了通用機場審批工作流程。

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通用機場的建設工作總體上可分為機場選址、可研立項、建設實施、驗收審批等階段。從項目法人或所有者的角度,則需要經歷機場建設審批的全過程,協調各方。在選址設計階段,由于同時涉及政府與軍、民航三方,在正式選址之前一般存在一個預選址工作,主要是與政府溝通土地、規劃相融性等問題,與軍方溝通空域、敏感設施與軍用航線,與民航溝通航路航線與凈空保護等。經過前期的意見征詢,可以申請政府立項,進行環評、地址勘測等并獲取相應文件,對于一類、二類通用機場還應要求地方政府進行凈空保護。同時可委托有資質的單位編寫選址報告,選址報告除包括機場的基本信息、參數、建設方案外,按照軍方要求需要包括航行服務信息,即飛行程序設計。報軍方審核獲得相關復函后,報民航審批。選址之后是可研與初設,各管理局要求有所不同,需要注意的是對于設有通導監視設備的機場,臺址向管理局報批,無線電頻率報總局無線電管理委員會批準。初設完成后經歷詳細設計進入建設施工,建設完成后一般需要組織試驗試飛,形成試飛報告??⒐を炇蘸?,對于按許可證管理的通用機場需要向民航地區管理局申請機場使用許可。

在機場報批過程中,需要軍方、民航和地方政府三方審批,各方的審批依據及要求如下:

軍方文件主要是空軍司令部2014年頒布《關于新建通用機場場址核準問題》及2009年頒布的《臨時起降點設立及使用管理暫行辦法》,規定了不同類型的通用機場及臨時起降點的審批流程。

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其中,軍方主要負責選址階段的空域與臨時起降點審批,驗收審批階段的空司驗收及日常使用階段的年度復核。戰區改革之后,在通用機場與臨時起降點報批流程上,要求由省級人民政府行文至所在戰區空軍。但在審批流程上,按前文所述,軍方將其分為“通用機場”和“使用期限不超過兩年、不需建設場坪場址等固定設施的臨時起降點”兩類,對于第一類的通用機場,由戰區空軍受理審核并與省級人民政府簽訂協議后,上報空軍司令部,再由空司上報聯參需求局,聯參批復后由空司轉發戰區空軍,軍區空軍負責函復省級人民政府。對于第二類的起降點,根據《臨時起降點設立及使用管理暫行辦法》,戰區空軍可進行核準,報空司與聯參備案即可。綜上,有三點注意事項:一是戰區空軍負責統一受理、答復,但按照所申報類別不同后續審批流程也有所區別;二是戰區空軍只接受省級人民政府來函協商選址事宜;三是根據《關于新建通用機場場址核準問題》要求,場址審核必須“一事一文”,即不允許集中報批。

政府方面主要負責立項審批。根據2014年10月修訂的政府核準投資項目目錄,通用機場立項審批下放到省級人民政府。根據目前各地實踐,除4C以上的機場仍需要國家發改委審批外,一類、二類或A類、B類通用機場由省發改委立項審批,三類或C類多由地市級發改委立項審批。對于一、二類或A、B類通用機場的立項審批,一般需要項目法人委托相關單位進行勘察、檢測并出具相應報告,然后獲取相關委辦廳局批復后,由所在地發改委向省級發改委申請立項批復。其中“相關委辦廳局批復”設計部門較多,其中除省級職能部門外,一般要求獲得民航行業審查意見后再申請省發改委審批。

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民航地區管理局負責審查通用機場的場址,頒發通用機場使用許可證,并對機場進行日常監管與檢查。此前各管理局的通用機場建設管理文件,普遍以運輸機場審批流程為基礎進行簡化,但大多保留了場址審核、(預)可研報告審查、初步設計審核、建設實施、工程驗收等工作步驟要求。按照2017年4月下發的《通用機場分類管理辦法》中,僅保留對場址審核的要求,且進一步明確和簡化了場址說明材料的內容要求,不再要求“三選一”,也不再要求由不同層級地方政府報送場址說明材料,明確由“機場建設項目投資人向所在地民航地區管理局提出申請并提交場址說明材料”。

盡管《通用機場分類管理辦法》仍要求通用機場應取得使用許可證后方可開放使用,但對于A類通用機場,進一步明確了申請的條件和提交的資料,并未提及原有竣工驗收、質監備案、軍方批復、安保方案等文件材料;對于B類通用機場,只要求機場運營人按相關的內容向公眾發布信息即可提交申請。此外,對于局方的申請材料受理、審查、決定、頒證的周期和流程做出了明確規定。

需要說明的是,民航局不再對可研、初設審查,并不再以軍方意見作為場址批復的前置條件,并不意味著軍方意見、可研、初設從通用機場工作流程中消失掉了??裳凶鳛檎㈨椀谋匾獔笏蛢热?,初設作為機場施工的必要材料,軍方意見則直接決定了機場是否能飛起來,因此這些工作在實際中并不能省略,只是民航不再審查或不作為前置條件,能夠節省申請人的時間和費用。

從上文的分析可以看出,盡管通用機場立項審批權已下放地方政府,但其建設審批流程仍然繁瑣,審批部門多,程序較為復雜。根據目前情況,一個通用機場從規劃、選址到竣工驗收獲得使用許可證一般需要花費2年甚至更長時間。有些地方采取邊建設、邊申報的做法,甚至出現完工后再申報的行為,希望藉此縮短建設周期,但其中蘊含巨大的風險,并不值得仿效。

運營開發

目前國內圍繞通用機場開發的通用航空產業園區、通航小鎮已有超過150家,其中既有珠海、西安等歷史悠久的老牌園區,也有荊門愛飛客、沈陽法庫等新興通用航空集聚區,還有大量發展不盡人意的園區。

考察國內代表性園區發展經驗,結合我們在園區規劃與日常咨詢工作的大量實踐,我們認為一個成功的通用航空項目至少需要以下三個要素:
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一個信念堅定的領導及團隊。通用航空項目特別是通用機場建設手續復雜、部門多、周期長,面臨的困難和阻礙繁多,許多時候其所需的精力與資源往往超出地方主要領導人的預期,這就需要主要決策者對通用航空項目與通用機場有堅定的決心和信心,同時要有一支專業素質高、執行力強、學習能力棒的隊伍落實具體工作。

一家實力雄厚的大型企業。通用航空專業性較強,通過引進一家或多家與當地發展規劃相符合的大型通用航空企業能夠有效的加速通用機場建設和項目落地。但需要警惕的是,目前行業中也存在大量惡意夸大自身能力不良企業,憑借通用航空的高技術特點魚目混珠。對于企業的篩選,除了基本的背景調查、資本規模、人員規模等傳統標準,也有一些通用航空特色的、簡單易行的評判標準:如對制造交付項目,首先考察該機型有無中國民航當局頒發的適航證,并通過美國通用航空器生產制造協會網站數據庫查詢該機型的歷史交付量;對運營企業,可考察其年作業小時及獲得民航專業資金補貼數量,以及其名下注冊的通用航空器數量;對于那些既無已注冊民用航空器、也無民航局運行資質,僅有一個策劃方案的投資企業,要特別慎重對待。

一本靠譜的規劃指引。由于通用航空較強的專業性,通過規劃指引通用航空發展對機場建設與項目落地具有重要意義。然而,要避免規劃只是“紙上畫畫、墻上掛掛”,保證規劃能夠有效指導實踐,要求規劃的目標切實可行、發展定位明確、項目重點突出、實施切實可行。這就要求規劃單位具有扎實的通用航空專業知識、豐富的規劃經驗和獨立負責的規劃思路,特別要避免千篇一律、貪大求全導致規劃不可實施。

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